Prezydent Karol Nawrocki zawetował ustawę o rolniku aktywnym zawodowo, przygotowaną przez PSL, wskazując na jej sprzeczność z konstytucyjną zasadą ochrony gospodarstwa rodzinnego. Projekt zakładał wprowadzenie nowej definicji rolnika aktywnego zawodowo oraz uzależnienie prawa do dopłat bezpośrednich od spełnienia określonych kryteriów aktywności. W ocenie prezydenta proponowane przepisy mogły prowadzić do uprzywilejowania dużych podmiotów rolnych oraz nadmiernego obciążenia mniejszych gospodarstw wymogami formalnymi, które mogłyby skutkować utratą wsparcia finansowego przez część rolników.
Decyzja o wecie ma istotne znaczenie nie tylko polityczne, lecz przede wszystkim ustrojowe. Spór dotyczy bowiem tego, w jaki sposób państwo powinno definiować aktywność zawodową rolnika oraz jakie warunki musi on spełnić, aby korzystać z instrumentów wsparcia finansowego współfinansowanych ze środków krajowych i unijnych. Ustawa miała zmienić dotychczasowy model weryfikacji uprawnień do dopłat, a to wywołało obawy części środowisk rolniczych o stabilność prowadzonej działalności.
Spis treści
Konstytucyjna ochrona gospodarstwa rodzinnego a proponowane zmiany
Centralnym punktem argumentacji prezydenta był art. 23 Konstytucji RP, zgodnie z którym podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Przepis ten ma charakter ustrojowy i wyznacza kierunek polityki rolnej państwa. Nie oznacza zakazu reform, ale nakłada na ustawodawcę obowiązek takiego kształtowania regulacji, aby nie prowadziły do osłabienia rodzinnej formy gospodarowania.
Zdaniem prezydenta nowe przepisy mogłyby naruszać tę zasadę, ponieważ w większym stopniu uwzględniały skalę i formalne wskaźniki działalności niż rzeczywisty charakter pracy w gospodarstwie rodzinnym. W praktyce oznaczałoby to przesunięcie akcentu z faktycznego wykonywania działalności rolniczej na kryteria ekonomiczne i dokumentacyjne.
Art. 23 Konstytucji nie zawiera definicji gospodarstwa rodzinnego ani szczegółowych wytycznych dotyczących systemu dopłat. Jego znaczenie polega jednak na tym, że stanowi normę programową, która powinna być brana pod uwagę przy tworzeniu ustaw zwykłych. Oznacza to, że ustawodawca, projektując mechanizmy wsparcia, powinien ocenić, czy proponowane rozwiązania nie doprowadzą do strukturalnego osłabienia tej formy gospodarowania.
W praktyce ocena zgodności ustawy z Konstytucją nie sprowadza się wyłącznie do literalnej treści art. 23, lecz do analizy skutków regulacji. Jeżeli bowiem nowe kryteria prowadziłyby do stopniowego wypychania mniejszych gospodarstw z systemu wsparcia, można byłoby mówić o odejściu od modelu ustrojowego przyjętego przez ustawodawcę konstytucyjnego. Tego rodzaju argumentacja stała się jednym z fundamentów decyzji o wecie.
Nowa definicja rolnika aktywnego zawodowo i jej konsekwencje dla dopłat bezpośrednich
Projekt ustawy przewidywał doprecyzowanie pojęcia rolnika aktywnego zawodowo poprzez wprowadzenie wymogów potwierdzających faktyczne prowadzenie działalności rolniczej. Status ten miał być warunkiem uzyskania dopłat bezpośrednich, które dla wielu gospodarstw stanowią istotną część dochodu i często decydują o ich płynności finansowej. Z perspektywy projektodawców zmiana miała charakter porządkujący. Chodziło o wyeliminowanie sytuacji, w których dopłaty otrzymują podmioty posiadające grunty rolne, lecz nieprowadzące rzeczywistej produkcji. W tym celu zaproponowano kryteria pozwalające na weryfikację aktywności, oparte m.in. na określonych wskaźnikach ekonomicznych oraz dokumentach potwierdzających sprzedaż produktów rolnych.
Problem pojawia się jednak w momencie, gdy ustawowe kryteria nie uwzględniają specyfiki mniejszych gospodarstw. Część z nich prowadzi produkcję na ograniczoną skalę, sprzedaje produkty lokalnie lub wykorzystuje je częściowo na potrzeby własne. W takich przypadkach liczba faktur czy poziom obrotu mogą nie odzwierciedlać rzeczywistego nakładu pracy i zaangażowania rolnika. Powiązanie prawa do dopłat z formalnymi wskaźnikami może więc prowadzić do wykluczenia podmiotów, które faktycznie spełniają społeczną i gospodarczą funkcję rolnictwa.
Zarzut nadmiernej biurokracji i ryzyko utraty wsparcia finansowego
Jednym z głównych zarzutów wobec ustawy była nadmierna formalizacja procesu weryfikacji aktywności rolnika. Konieczność wykazywania określonej liczby dokumentów księgowych lub poziomu obrotu mogłaby w praktyce oznaczać dodatkowe obowiązki administracyjne, szczególnie dotkliwe dla mniejszych gospodarstw, które nie dysponują rozbudowaną obsługą księgową ani stałym wsparciem doradców podatkowych.
Prezydent wskazał, że rolnik pracujący od świtu do nocy nie zawsze generuje dużą liczbę faktur czy operacji finansowych. Produkcja rolna jest uzależniona od sezonowości, warunków pogodowych oraz wahań cen na rynku. W latach nieurodzaju lub spadku cen przychody mogą być niższe, ale nie oznaczają braku aktywności zawodowej. W takim modelu łatwo o sytuację, w której brak formalnego potwierdzenia aktywności prowadzi do utraty dopłat, mimo że gospodarstwo realnie funkcjonuje.
Ryzyko to ma wymiar indywidualny, lecz także systemowy. Dopłaty bezpośrednie stanowią istotny element dochodu wielu gospodarstw rodzinnych. Ich utrata mogłaby prowadzić do ograniczenia inwestycji, zmniejszenia produkcji, a w skrajnych przypadkach do rezygnacji z prowadzenia działalności rolniczej.
Potencjalny wpływ ustawy na strukturę agrarną i bezpieczeństwo żywnościowe
Ewentualne wejście w życie ustawy mogłoby wpłynąć na strukturę agrarną państwa. Utrata dopłat przez część gospodarstw rodzinnych oznaczałaby pogorszenie ich sytuacji finansowej, a w konsekwencji zwiększone ryzyko sprzedaży ziemi. Grunty mogłyby być przejmowane przez większe podmioty, lepiej przygotowane do spełnienia wymogów formalnych i osiągające wyższe wskaźniki ekonomiczne. Taki proces prowadziłby do koncentracji ziemi rolnej i stopniowej zmiany modelu produkcji rolnej. W debacie publicznej pojawił się również argument dotyczący bezpieczeństwa żywnościowego, które zdaniem przeciwników ustawy powinno opierać się na stabilnej i licznej grupie gospodarstw rodzinnych rozproszonych na terenie całego kraju. Zmniejszenie ich liczby mogłoby zwiększyć zależność rynku od dużych podmiotów oraz ograniczyć różnorodność produkcji.
Weto oznacza, że ustawa wraca do Sejmu, który może podjąć próbę jego odrzucenia większością trzech piątych głosów. Jeżeli do tego nie dojdzie, projekt w obecnym kształcie nie wejdzie w życie. Spór wokół definicji rolnika aktywnego zawodowo pokazuje, jak skomplikowane jest pogodzenie potrzeby uszczelnienia systemu dopłat z konstytucyjną ochroną gospodarstw rodzinnych. Dalsze prace legislacyjne będą musiały uwzględnić zarówno wymogi racjonalnego wydatkowania środków publicznych, jak i ustrojową rolę rolnictwa opartego na rodzinnej formie gospodarowania.
